ENG
Главное меню
Главная » Взаимодействие с КСО РФ » Доклад Сыроварова А.А., консультанта-юрисконсульта КСП Волгоградской области "О практическом применении и проблемных вопросах законодательства об административной ответственности в условиях реализации новых положений бюджетного законодательства"

Доклад Сыроварова А.А., консультанта-юрисконсульта КСП Волгоградской области "О практическом применении и проблемных вопросах законодательства об административной ответственности в условиях реализации новых положений бюджетного законодательства"

Файл с презентацией к докладу см. внизу страницы

Уважаемые коллеги!

Я поделюсь с Вами некоторым опытом и результатами деятельности КСП Волгоградской области при реализации установленных Законом №6-Ф « Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», КоАП РФ и Кодексом Волгоградской области об административной ответственности полномочий по составлению административных протоколов.

1. Предлагаю совершить краткий экскурс в историю вопроса и вспомнить как происходила эволюция административного законодательства в этой сфере.

Как известно, еще 15 лет назад в КоАП РФ были предусмотрены меры административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и нарушения, связанные с получением бюджетного кредита.

Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных указанными статьями вправе были составлять только инспектора Счетной палаты Российской Федерации, федеральные органы, ответственные за исполнение федерального бюджета (казначейства) и - федеральные органы Росфиннадзора.

Предметы ведения субъектов РФ в сфере административной ответственности за бюджетные правоотношения, на тот момент в КоАП РФ не были четко разграничены. В связи с этим в Конституционный Суд РФ стали поступать запросы из региональных законодательных органов с предложением разъяснить создавшуюся ситуацию.

Как разъяснил Конституционный суд в определении от 08.04.2004, «…административное законодательство в сфере ответственности за бюджетные правонарушения, совершаемые при исполнении региональных и муниципальных бюджетов относится к ведению субъектов Российской Федерации, чьи законы не должны противоречить федеральным законам, в частности Бюджетному кодексу РФ и Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.

Субъект Российской Федерации самостоятельно может установить, какой из его органов власти вправе осуществлять юрисдикционные полномочия при наличии совершенных в отношении средств регионального и местного бюджетов административных правонарушений, предусмотренных вышеназванными статьями 15.14, 15.15 и 15.16 КоАП РФ при условии соответствующего воспроизведения диспозиций указанных норм об административной ответственности в законе субъекта Российской Федерации.

В этой связи, регионы в своих административных Кодексах и Законах стали устанавливать ответственность за бюджетные правонарушения, совершаемые при исполнении региональных и местных бюджетов и предусматривать меры административной ответственности за них.

Так, в Кодексе Волгоградской области от 17.07.2002 № 727-ОД «Об административной ответственности» было закреплено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 63-65совершенных при исполнении областного бюджета, вправе составлять аудиторы контрольно-счетной палаты Волгоградской области, а совершенных при исполнении местных бюджетов - должностные лица финансовых органов Волгоградской области и муниципальных образований.

Слайд 1:

Статья 63.      Нецелевое использование бюджетных средств

Статья 63.1. Нецелевое использование внебюджетных средств на обязательное медицинское страхование населения Волгоградской области

Статья 64. Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе

Статья 65. Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами

Дела о правонарушениях, предусмотренных указанными статьями, совершенных в отношении средств областного бюджета рассматривались руководителем органа, ответственного за исполнение бюджета Волгоградской области, т.е. Комитетом финансов области, а в отношении органов, исполняющих бюджеты, и по правонарушениям, связанным с исполнением местных бюджетов – мировыми судьями.

В новой редакции Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 11.06.2008 № 1693-ОД административным правонарушениям в области финансов была посвящена Глава 12, в которой полностью были воспроизведены аналогичные нормы, содержащиеся в КоАП РФ и даже санкция статей предусматривалась в соответствии аналогичными нормами КоАП РФ.

Слайд 2:

Статья 12.1. Нецелевое использование бюджетных средств  влечет назначение административного наказания, предусмотренного частью 1 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статья 12.2. Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе влечет назначение административного наказания, предусмотренного частью 1 статьи 15.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статья 12.3. Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами влечет назначение административного наказания, предусмотренного частью 1 статьи 15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статья 5.1. Нарушение порядка распоряжения объектами государственной собственности Волгоградской области

Статья 5.3. Нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в собственности Волгоградской области, и использования указанного объекта

Статья 13.10.1. Ненадлежащее осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, выразившееся в нарушении установленного соответствующим законом и другими нормативными правовыми актами Волгоградской области порядка осуществления государственных полномочий.

В соответствии с указанным Кодексом уполномоченные приказом председателя контрольно-счетной палаты должностные лица и теперь уже не только аудиторы, но и инспекторский состав вправе были составлять протоколы как о вышеуказанных бюджетных правонарушениях, нумерация которых поменялась, так и за нарушения, порядка распоряжения объектами государственной собственности Волгоградской области и ненадлежащее осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

В свою очередь, руководители контрольно-счетных органов муниципальных образований Волгоградской области Кодексом от 11.06.2008 были наделены правом составлять административные протоколы по правонарушениям в сфере бюджетных правоотношений при исполнении местных бюджетов, а также за нарушения, связанные с использованием муниципального имущества и  воспрепятствование деятельности органов местного самоуправления.

Слайд 3 

Нарушение порядка распоряжения объектом, находящимся в собственности муниципального образования Волгоградской области

Нарушение муниципальных нормативных правовых актов в сфере приватизации муниципального имущества

Воспрепятствование деятельности и (или) вмешательство в деятельность органов местного самоуправления

Невыполнение законных требований депутата представительного органа муниципального образования

Воспрепятствование участию граждан в организации и осуществлении территориального общественного самоуправления

В связи с принятием Федерального закона от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (вступил в силу в августе 2013) и рядом последующих дополнений, сделанных Федеральным законом от 27.10.2015 № 291-ФЗ «О внесении изменений в КоАП РФ и Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» наконец была выстроена более стройная система полномочий органов государственного и муниципального финансового контроля в области административного производства по бюджетным правонарушениям, которые отныне были закреплены только в КоАП РФ. Региональными административными Кодексами и Законами должны быть только определены перечни должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, относящихся к компетенции КСО.

Итак, в настоящий момент, в соответствии с п. 3 ч. 5 и ч.7 ст.28.3 КоАП РФ инспектора Счетной палаты Российской Федерации, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных КСО вправе составлять протоколы более чем по 40-ка составам административных правонарушений.

Все дела, согласно ст.23.1 КоАП РФ рассматриваются отныне только судьями по месту совершения административного правонарушения. Но порой возникают некоторые проблемы при решении вопроса о направлении протокола районному судье или мировому судье из-за несовершенства действующего законодательства. По общему правилу, закрепленному как в КоАП РФ, так и в разъяснениях основополагающего постановления Пленума Верховного суда № 5 дела об административных правонарушениях рассматриваются мировыми судьями. Но во всех правилах есть исключения.

Так, в соответствии с ч.3 ст.23.1 дела об административных правонарушениях, относящихся к нашей компетенции и влекущих дисквалификацию лиц, замещающих должности государственной гражданской службы субъекта РФ, должности муниципальной службы, рассматриваются только судьями районных судов.

А это правонарушения, устанавливающие ответственность за нецелевое использование, нарушение условий предоставления трансфертов и субсидий, невыполнение предписания и другие, а с этого года и за повторное грубое нарушения требований к бухучету т.е. самые распространенные нарушения.

Но мы, зачастую, направляем дела о подобных административных правонарушениях в отношении лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, которые также могут быть дисквалифицированы , но этих должностей в ч.3 ст.23.1 нет. Приходится руководствоваться аналогией права, направляя подобные дела сразу судьям районных судов без ссылки на конкретную норму, чего не хочется делать – очевидно, в норме существует определенный пробел. (В предложения круглого стола).

Еще одно несоответствие, о котором необходимо сказать. Как известно, бюджетные нарушения перечислены в Главе 30 БК РФ.  В их числе: нецелевое использование бюджетных средств, нарушения, связанные с бюджетным кредитованием и нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, за совершение которых Главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Слайд 4

Глава 30 БК РФ. Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение

Статья 306.4. Нецелевое использование бюджетных средств

Статья 306.5. Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита

Статья 306.6. Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом

Статья 306.7. Нарушение условий предоставления бюджетного кредита

Статья 306.8. Нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов

Слайд 5

Глава 15 КоАП РФ: Административные правонарушения в области финансов,   налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг

 - нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций (ст.15.15.4) ;

- нарушение условий предоставления субсидий (ст.15.15.6);

- нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет (ст. 15.15.7);

- нарушение запрета на предоставление бюджетных кредитов и (или) субсидий (ст.15.15.8);

- несоответствие бюджетной росписи сводной бюджетной росписи (ст.15.15.9);

- нарушение порядка принятия бюджетных обязательств (ст.15.15.10);

 - нарушение сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств (ст.15.15.11);

- нарушение запрета на размещение бюджетных средств (ст.15.15.12);

- нарушение сроков обслуживания и погашения государственного (муниципального) долга (ст. 15.15.13);

- нарушение срока направления информации о результатах рассмотрения дела в суде (ст.15.15.14);

- нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания (ст.15.15.15);

- нарушение исполнения платежных документов и представления органа Федерального казначейства (ст.15.15.16).

В свою очередь, в Главе 15 КоАП РФ «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг» закреплены, помимо этих бюджетных правонарушений, еще 13 составов, связанных с нарушением бюджетного законодательства, относящихся к нашей компетенции, в их числе часто нами выявляемые :

-  нарушение условий предоставления субсидий (ст.15.15.6);

- нарушение порядка принятия бюджетных обязательств (ст.15.15.10);

- нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания (ст.15.15.15) и другие, за совершение которых главой 30 БК РФ не предусмотрено применение бюджетных мер принуждения, а значит в том значении, которое указано в БК – это не бюджетные  нарушения.

Таким образом, обращает на себя внимание тот факт, что сохранилось несоответствие видов административно-наказуемых бюджетных нарушений согласно БК РФ и «правонарушений в области финансов», связанных с нарушением бюджетного законодательства в КоАП РФ, которые Бюджетный кодекс не относит к бюджетным нарушениям, хотя статьей 4.5. КоАП РФ срок давности привлечения к ответственности в 2 года установлен именно за нарушение бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а не за нарушения в области финансов. Пока в судах по этим противоречиям проблем не было, но они должны быть устранены. (В предложения круглого стола).

Итак, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных КСО вправе составлять протоколы по тем бюджетным правонарушениям и правонарушениям в области финансов, которые я уже упомянул, а также за ряд правонарушений против порядка управления, предусмотренных Главой 19 КоАП РФ.

Это так называемые статьи, «помогающие» КСО осуществлять свои законные государственно властные полномочия по осуществлению контроля за исполнением бюджетов. Все нормы я не буду затрагивать, т.к. в нашей работе с ними редко приходится сталкиваться. Но хочу высказать некоторые мысли по поводу применения отдельных норм.

Слайд 6  

Глава 19 КоАП РФ: Правонарушения против порядка управления

Статья 19.4.

1. Неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), государственный финансовый контроль, муниципальный контроль, муниципальный финансовый контроль, -

Статья 19.4.1.

1. Воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа государственного финансового контроля, органа муниципального контроля, органа муниципального финансового контроля по проведению проверок или уклонение от таких проверок….

2. Действия (бездействие), предусмотренные частью 1 настоящей статьи, повлекшие невозможность проведения или завершения проверки, -

3. Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 настоящей статьи...

Статья 19.5.

20. Невыполнение в установленный срок законного предписания органа государственного (муниципального) финансового контроля...

Статья 19.6.

Непринятие по постановлению (представлению) органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, -

Это вообще не наша статья, КСО не рассматривают дела об административных правонарушениях и не направляют по результатам их рассмотрения постановления или представления, а значит мы не можем возбуждать административное производство в связи с этим. Совершенно непонятно почему эта статья отнесена к компетенции КСО?

Статья 19.7. Непредставление сведений (информации)

Непредставление или несвоевременное представление сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности ………».

Под воспрепятствованием деятельности в статье 19.4.1 понимаются противоправные деяния (действия или бездействие), нарушающие порядок деятельности соответствующих органов и их должностных лиц, направленные на создание препятствий их законной деятельности. Например, при надлежащем уведомлении о проверке в день выхода на проверку должностных лиц проверяемой организации, которые могли бы дать указание о предоставлении или могли предоставить все необходимые для проверки документы на месте не оказывалось и сроки проверки «срывались». Или непредставление, или несвоевременное представление документов на проверку.

Привлекается к ответственности как должностное лицо, так и юридическое лицо.

Вместе с тем, изучая небольшую судебную практику, суды часто квалифицируют одни и те же действия и как  воспрепятствование и как неповиновение.

Хотя неповиновение выражается в конкретных активных действиях конкретного должностного лица, например прямо и недвусмысленно дающего указание не пропускать на проверяемый объект ревизоров, не выдавать документы и т.д. 

Часто спрашивают, а чем отличается статья 19.4.1 устанавливающая ответственность за в оспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля по проведению проверок или уклонение от таких проверок от статьи 19.7 за  непредставление сведений (информации), если по обеим статьям возможна ответственность за непредставление или несвоевременное представление документов в КСО.

По статье 19.4.1 устанавливающей ответственность за воспрепятствование привлекаются должностные лица в связи с непредставлением документов или иных сведений, необходимых для осуществления основной нашей деятельности – проверки. Эти противоправные действия должны либо «затянуть» сроки проверки, или «сорвать» ее полностью. В свою очередь, по ст. 19.7 можно привлечь за непредставление сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления КСО его законной деятельности, но не связанных непосредственно с проведением проверки. Например, за непредставление паспортных данных лица, привлекаемого к ответственности, какой-то иной информации, необходимой для экспертно- аналитических мероприятий и т.д.

Что касается ответственности по ч.20 ст.19.5 за невыполнение в установленный срок  законного предписания органа государственного (муниципального) финансового контроля хочу обратить ваше внимание на следующее.

Исходя из определения, данному в ст.16 Закона № 6-ФЗ, предписания направляются КСО только в 2-х случаях:

-  в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению,

- а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий. Хотя, как я уже говорил выше, за воспрепятствование и без того уже установлена ответственности по ст.19.4.1.

Таким образом, перечисленные случаи направления предписаний, за неисполнение которых установлена ответственность по ч.20 ст.19.5 довольно редки в нашей практике, а значит и направляться они будут в исключительных случаях.

В тоже время, самый распространенный документ, который направляется по результатам контрольных мероприятий это представление.

Как закреплено в ст.16 Закона № 6-ФЗ представления направляются «…для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений» и органы их получившие «…течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах».

Но в настоящее время полномочий по привлечению к административной ответственности за неисполнение представлений у КСО нет!? В резолюции по итогам нашего круглого стола мы предлагаем предоставить КСО такие полномочия.

Но при этом, я, как юрист, хочу отметить, что в случае  установления такой ответственности, необходимо будет изменить подход к «квалификации «недостатков», которые указываются в представлении,  т.к. после таких изменений наши требования в представлении должны быть конкретными, бесспорными, выполнимыми в разумные сроки и подтверждаться материалами проверки. 

Также хочу обратить Ваше внимание на некоторые недавние поправки, внесенные в КоАП РФ, которые заметно сковали свободу действий контрольно-счетных органов.  

С октября 2014 года в примечании к ст. 28.1 КоАП РФ законодатель уточнил момент выявления административного правонарушения. Так, при непосредственном обнаружении должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях признаков административного правонарушения в ходе проведения проверки при осуществлении государственного контроля (надзора) или муниципального контроля, дело об административном правонарушении может быть возбуждено после оформления акта о проведении такой проверки.

А в силу ч. 3.1 ст.1 Закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере является одной из разновидностей государственного контроля. 

Дело в чем? По общему правилу, закрепленному в КоАП РФ административный протокол составляется непосредственно после выявления совершения административного правонарушения, либо в течении двух судок, в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела или данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело. Это обстоятельство позволяло нам принимать решения о составлении протокола далеко за сроками окончания проверки, даже на стадии утверждения отчета о проверке. Теперь же срок составления протокола ограничен моментом окончания оформления акта о проведении такой проверки.

В то же время, в законе не разъясняется, с какого момента акт проверки считается оформленным!?  Либо с момента подписания его окончательной редакции проводившим проверку уполномоченным должностным лицом, либо с момента вручения акта проверки руководителю проверенной организации и  получения на него разногласий.

Мы все же считаем, что оформленным акт о проведении проверки может быть, если он подписан руководителем проверенной организации без возражений, либо же, если акт проверки подписан с возражениями (замечаниями) проверенной организации, его следует считать оформленным после составления руководителем проверки заключения по ним, которое вместе с возражениями (замечаниями) прилагается к Акту. Это у нас и закреплено в инструкции по подготовке, проведению и оформлению  результатов контрольных мероприятий, утвержденной приказом председателя.

С января 2016 года уточнена статья 25.12 КоАП РФ, согласно которой к участию в производстве по делу об административном правонарушении в качестве представителя не допускаются лица в случае, если они являются сотрудниками органов , осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением правил, нарушение которых явилось основанием для возбуждения данного дела. И указанный представитель подлежит отводу.

Таким образом, в суды приглашаются для дачи пояснений в качестве свидетеля, только лицо составившее протокол, либо ревизор проводивший проверку. Я, например, как юрист палаты не могу быть ее представителем в суде при рассмотрении протокола, и мои объяснения, данные в суде даже если суд, нарушая закон, допустит представителя органа, осуществляющего  государственный контроль к участию деле, в вышестоящих инстанциях могут быть признаны недопустимыми и не имеющими доказательственной силы.  Некоторые судьи про это знают и не допускают представителя контрольного органа  к участию в деле. 

2. Теперь хочу поделиться с Вами тем как  упорядочена у нас в палате административная практика и познакомить с некоторыми итогами работы нашей палаты при реализации ею полномочий, предусмотренных административным Кодексом РФ.

С 2009 года в ежегодные результаты деятельности ревизоров палаты стал включаться показатель количества составленных ими и впоследствии рассмотренных административных протоколов. При этом, при достижении  конкретных результатов руководством палаты установлена небольшая, но тем не менее привлекательная надбавка к ежемесячному денежному содержанию ревизоров, что стимулировало их деятельность к выявлению административно наказуемых правонарушений, относящихся к компетенции КСП.

Слайд 7. Стандарт  «Организация деятельности уполномоченных должностных лиц контрольно-счетной палаты Волгоградской области по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях»

С тем, чтобы упорядочить и выработать некий алгоритм действий инспекторов при выявлении в ходе контрольного мероприятия административно наказуемого правонарушения приказом председателя палаты был утвержден порядок организации деятельности уполномоченных должностных лиц по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях. С 2014 года этот порядок утвержден в виде Стандарта организации деятельности в этой сфере. В нем пошагово, со ссылкой на нормы КоАП РФ в сжатом виде была сконцентрирована информация, необходимая инспекторам палаты для правильного выявления, документирования и последующего оформления административного протокола.

Кроме того, отдельным приказом были закреплены полномочия лица, осуществляющего правовое сопровождение инспекторов палаты при производстве по делам об административных правонарушениях. По приказу, это взаимодействие начинается еще в ходе контрольного мероприятия.

Инспекторский состав палаты с момента непосредственного обнаружения признаков административного правонарушения обязан сообщать юристу палаты для предварительной правовой оценки обо всех фактах, указывающих на

После завершения проверки проект протокола представляется осуществляющему правовое сопровождение юристу, аргументированные замечания по которому устраняются в непосредственном взаимодействии с инспектором. Объявляется протокол зачастую также в присутствии юриста палаты.

После объявления протокола лицу, привлекаемому к ответственности, оригинал протокола с приложениями, прежде чем направить их в суд, представляется вновь юристу и только после его одобрения весь материал направляется в суд. 

Для учета административных дел после составления протокола об административном правонарушении, инспектор, составивший протокол представляет в сектор экспертно-правового обеспечения КСП копию акта проверки (выписку из него, если акт объемный), копию протокола об административном правонарушении, и в отдельных случаях копии основных документов, свидетельствующих о совершенном правонарушении и являющихся приложением к протоколу, которые хранятся в накопительных папках по годам.

После этого начинается сопровождение нашего протокола в суде.

В чем это заключается!? Если в течении месяца не приходит повестка из суда, звоним секретарям суда и выясняем, какова судьба дела, назначено ли к рассмотрению, если назначено, необходимо ли явиться в суд ревизору составившему протокол для дачи пояснений. Хотя это и не является требованием закона. Во многих случаях представители КСП присутствовали в суде, не будучи туда вызванными, и в конечном счете наше присутствие помогло разрешить дело в нашу пользу. В основном это так называемые «оценочные» дела, когда вина лица, в отношении которого составлен протокол, трудно доказуема (неочевидна) и участие в таких делах представителей КСП необходимо, хотя суды не всегда считают это обязательным.

Слайд 8.

Итак, с  2009 года ежегодно инспекторским составом контрольно-счетной палаты Волгоградской области составлялось от 20 до 30 протоколов.

В 2015 году из 57-ти рассмотренных судами и комитетом финансов протоколов по 55-ти протоколам, составленным должностными лицами палаты, административное производство признано законным и обоснованным и по ним вынесены постановления о назначении административного наказания, окончательные решения по которым никем не обжалованы и вступили в законную силу. Привлечено к ответственности 52 должностных лица, из них повторно трое (55).  Только два протокола прекращены по так называемым реабилитирующим основаниям.

С точки зрения количества составленных, впоследствии рассмотренных протоколов и вступивших в силу решений по ним – это, хороший результат.

Среди привлеченных к ответственности министры транспорта и дорожного хозяйства, министр сельского хозяйства области, председатели областных комитетов экономики и жилищно-коммунального хозяйства, комитета по делам национальностей и казачества, главы муниципальных районов, руководители департаментов городских округов Волгограда и Камышина и т.д. 

В этом году уже составлено 36 протоколов, из них рассмотрено судами с вынесением административного наказания 25 протоколов, остальные находятся на рассмотрении и ни одного прекращенного нет.

Конечно, это не столь впечатляющие успехи, каких, например, добилась в 2015 году КСП Ростовской области, где, по их сведениям составлено 132 протокола, по которым привлечено к ответственности 63 должностных лица. Как объяснил их юрист, такое расхождение связано с тем, что на некоторых должностных лиц было составлено  по несколько  протоколов.

Да, действительно, закон нам позволяет, например, по каждому  отдельному факту нецелевого использования бюджетных средств, или по каждому факту грубого нарушения правил ведения бухгалтерского учета, совершенного в течение проверяемого периода, составить отдельный протокол на одно и то же должностное лицо, и таким образом, увеличить свои показатели.

Например, в этом году по результатам плановой проверки областного комитета по делам национальностей и казачества на его руководителя нами были составлены сразу пять протоколов и еще три - на работников комитета за нецелевое использование средств, за нарушение условий предоставления субсидий трем казачьим обществам (3 шт.) и за нарушение порядка формирования государственного задания. Руководитель комитета заплатил более 50-ти тыс. руб. штрафа.  И действительно, бывают такие факты, когда системность и количество выявляемых из года в год одних и тех же очевидных нарушений, совершаемых руководителями бюджетополучателей, просто обязывают нас поступить подобным образом.

Но все-таки в нашей деятельности должна быть некая разумность. Административное наказание, с одной стороны, должно быть неотвратимым и, с другой стороны, служить целям предупреждения в дальнейшем подобных правонарушений, а не стремлению сделать показатели. 

Как правило, порой бывает достаточно один раз наказать должностное лицо, и в дальнейшем это является для него хорошим уроком. Да и суды, разделяя наше мнение, также «соглашаются» рассматривать протоколы, в которых например описаны несколько фактов нецелевого, но объединенных одной тематикой.

Например, в 2015 году к административной ответственности за нецелевое использование был привлечен руководитель регионального природного парка «Волго-Ахтубинская пойма» за то, что за счет субсидий на финансовое обеспечение выполнения госзадания организовал выращивание фазанов, что госзаданием предусмотрено не было, и в течение года незаконно выплачивал зарплату двум работникам фазанария и закупал корма птице.  Одних только платежных документов по выплате зарплаты и по приобретению кормов для птицы, подтверждающих нецелевое использование субсидий в течение года было изъято около 90 штук, и если исходить из разъяснений Президиума ВАС РФ от 11.05.2005, что нецелевое использование бюджетных средств характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств и завершенностью в момент осуществления операции, то в данном случае  формально каждая платежно-расчетная операция образовывала отдельный состав административного правонарушения, что давало нам право составить 90 протоколов на руководителя природного парка и сумма штрафов составила бы без малого 2 млн. рублей.

При подобных обстоятельствах  должна быть некая мера разумности. И мы объединили все эпизоды нецелевого расходования средств, связанных с содержанием фазанария в проверяемом периоде в одном протоколе, который Комитетом финансов области был рассмотрен и на руководителя природного парка был наложен штраф, который был обжалован, но судами решение признано законным и обоснованным.

Если исходить из наших показателей работы, увеличение в два раза количества составленных протоколов в 2015 году по сравнению с 2014 годом отнюдь не свидетельствует о том, что административно наказуемых бюджетных нарушений стало совершаться больше.

Просто ревизоры стали более опытны, у них пропал некий «страх» перед составлением протокола, они знают, в какой сфере деятельности бюджетополучателя могут быть выявлены административно наказуемые бюджетные нарушения при проверке. Кроме того, суды примерно в 70-ти процентах случаев даже простейшие протоколы рассматривают с участием лица, составившего протокол, что также способствует накапливанию опыта. Ревизоры знают требования судов к доказательствам вины лиц, в отношении которых они составляют протоколы, и уже с пониманием относятся к аналогичным требованиям юриста, осуществляющего правовое сопровождение на начальной стадии возбуждения административного производства.

3. Рассмотрим составы правонарушений, по которым у нас уже наработан некоторый опыт.

Статья 15.14. Нецелевое использование бюджетных средств

2010

2011

2012

2013

2014

2015

12

13

10

16

2

5

Нецелевое использование бюджетных средств - основное наше бюджетное нарушение, влекущее административную ответственность. Вместе с тем, количество выявляемых фактов нецелевого сократилось. Так,  в 2015 году из 57 - ми протоколов всего пять были составлены по ст.15.14 КоАП РФ и, полагаю,  это не связано с тем, что инспекторский состав «не старается» выявлять «нецелевку», отнюдь нет, тем более что опыт и практика уже наработаны. Как представляется, бюджетополучатели стали более строго относиться к соблюдению принципа адресности и целевого характера бюджетных средств. Да и штраф за нецелевое использование начинается сразу с 20 тыс. руб., что также сыграло свою роль.

К слову, новый проект КоАП РФ, рассматриваемый сейчас в Государственной Думе РФ, предусматривает еще более жесткие санкции за нецелевое использование бюджетных средств: на должностных лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей или дисквалификацию; на юридических лиц - от однократной до трехкратной суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, использованных не по целевому назначению.

 Слайд 9

Статьи 15.15.; 15.15.1. и 15.15.2., связанные с нарушениями в области бюджетного кредитования юридических лиц и бюджетов нижестоящих уровней у нас в Волгоградской области неактуальны ввиду того, что в последние годы указанные кредиты не выдавались.

Статья 15.15.3, устанавливающая ответственность за нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов довольно «рабочая», так в 2014 году нами составлено 3 протокола, в 2015 году - 4, в этом уже пять протоколов, трудностей с рассмотрением судами нет, если все доказано.

 В основном привлекаются руководители областных комитетов, предоставляющих трансферты, и их получатели - главы муниципальных образований, или руководители структурных подразделений администраций муниципальных образований, за нарушение условий предоставления и получения трансфертов из областного бюджета, например, на снос и переселение граждан из аварийного жилья, ремонт дорог и т.д.  В этом году к штрафу в 30 тыс. руб. был привлечен к ответственности по данной статье председатель комитета ЖКХ области (предоставил трансферты гор.Волгограду  с нарушением условия - отсутствие НПА города, устанавливающего расходное обязательство по софинансированию целевых трансфертов), а председатель комитета по строительству администрации Волгограда по результатам рассмотрения нашего протокола районным судом была дисквалифицирована на 1 год.

Основная проблема, затрудняющая привлечение к ответственности должностных лиц по этой статье заключается в том, что органы государственной власти области спустя рукава разрабатывают НПА и соглашения, в соответствии с  которыми предоставляются трансферты, -  с «размытыми», нечеткими условиями их предоставления, несмотря на требования БК РФ. В судах юристы - представители привлеченных к ответственности должностных лиц, этим пользуются, и не всегда в первой инстанции суда удается отстоять мнение палаты.  

Статья 15.11, устанавливающая ответственность за грубое нарушение требований к бухгалтерскому учету, одна из самых применяемых нашими инспекторами статей КоАП РФ и до недавнего времени не представлявшая больших затруднений по правильной квалификации действий руководителей и главных бухгалтеров госорганов и бюджетных учреждений. 

С апреля 2016 года принята новая редакция статьи в двух частях, в которых увеличены меры наказания за нарушения требований к бухгалтерскому учету и отчетности по первой части при совершении впервые от 5 до 10 т.р., при повторном совершении – от 10 до 20 т.р. или  дисквалификация виновного лица. Срок давности привлечения к ответственности увеличен с трех месяцев до двух лет.

В этом году столкнулись с иной трудностью – у нас часть ГРБСов в 2015 году, по решению Комитета финансов области, с целью минимизации расходов на содержание бухгалтерий заключили соглашения о передаче полномочий по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности с ГКУ при Комитете финансов.  В результате грубые искажения отчетности сейчас допускаются и из-за ошибок в регистрах самих ГРБСов, которые затем переносятся в их годовую отчетность, формируемую ГКУ, и из-за ошибок работников ГКУ. В этой связи, возникают трудности с правильной квалификацией действий или бездействия должностных лиц как ГРБСа, так и ГКУ, а их руководители «переводят стрелки» друг на друга.

Одна из самых «рабочих» статей – Статья 15.15.5, устанавливающая ответственность за нарушение условий предоставления субсидий.

Если в 2014 году мы только учились ее применять и составили всего 2 протокола, то в 2015 году составлено 29 протоколов, а за пять месяцев 2016 года – уже 9 протоколов,  в основном в отношении индивидуальных предпринимателей и руководителей юридических лиц, получивших субсидии и гранты в форме субсидий и нарушивших условия их предоставления.  Трудностей с доказыванием вины по этой норме никаких нет. Ни одно дело не прекращено.

Статья 15.15.6. Нарушение порядка представления бюджетной отчетности

Непредставление или представление с нарушением сроков, установленных бюджетным законодательством и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, бюджетной отчетности или иных сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, либо представление заведомо недостоверной бюджетной отчетности или иных сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, -

Статья хотя и состоит из одной части, но содержит в своей диспозиции пять отдельных составов бюджетных правонарушений. Впервые в этом году мы составили протокол в отношении главного бухгалтера областного комитета по управлению имуществом. Комитет являлся администратором доходов бюджета Волгограда по принадлежащим городу земельным участкам, находящимся в аренде у физических и юридических лиц. Областной комитет не представил соответствующую бюджетную отчетность в департамент финансов Волгограда, хотя обязан был это сделать в соответствии с инструкцией по бюджетному учету. Судом дело рассмотрено и на бухгалтера наложен штраф 10 тыс. рублей.

Статья 15.15.10. Нарушение порядка принятия бюджетных обязательств

В 2014 году составлен 1 протокол, в 2015 году - 2 протокола и в этом году – 1. Имеющийся у нас небольшой опыт по этой норме показал, что правонарушение не представляет для ревизоров больших трудностей как в его выявлении, так и написании протокола.

Статья 15.15.15. Нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания.

Применяемая нами статья. Нарушение доказывается довольно легко, т.к. порядок формирования государственного задания четко регламентируется соответствующими НПА и нарушение его образует состав указанного правонарушения.

4. И в заключение кратко остановлюсь на нашем опыте по административным правонарушениям, отнесенным к компетенции палаты по Кодексу Волгоградской области об административной ответственности.

Напомню, уполномоченными соответствующим приказом председателя КСП должностными лицами, помимо статей, предусмотренных КоАП РФ, составляются также протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных его статьями 5.1, 5.3 и 13.10.1,

В свою очередь, непосредственно в (ст. 2.10) Кодексе Волгоградской области об административной ответственности, в соответствии с требованиями федерального КоАП, перечислены должностные лица КСП, которые уполномочены составлять протоколы по статьям КоАП РФ. К ним отнесены аудиторы, начальники инспекций, их заместители, начальники отделов в инспекции, их заместители, главные инспекторы, ведущие инспекторы, старшие инспекторы и инспекторы при осуществлении ими государственного финансового контроля.

Итак, Статья 5.1., предусматривающая ответственность за нарушение порядка распоряжения объектами государственной собственности Волгоградской области. По федеральному имуществу уполномоченные федеральные органы привлекают к ответственности по аналогичной  ст. 7.24 КоАП РФ за нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта.

Но проблема обеих норм в том, что за распоряжение объектом государственной собственности трудно привлечь из- за того, что по ним слишком маленький срок давности привлечения к ответственности – всего три месяца! И зачастую к моменту выявления его в ходе проверки сроки давности уже истекли, и привлечь, например, руководителя бюджетного учреждения за сдачу в аренду государственного имущества без согласования с собственником невозможно. Судебная практика рассматривает распоряжение объектом собственности как одномоментный акт, который наступает в момент заключения, например договора аренды, или с доказанного факта (события) неправомерного распоряжения объектом собственности.

В то же время, привлечь иное лицо, например предпринимателя, «за неправомерное  использование» объекта государственной собственности без надлежаще оформленных документов возможно в течение года с момента выявления этого факта, т.к. судебная практика  расценивает это как длящееся правонарушение. В федеральном Кодексе та же проблема, и почему она до сих пор не исправлена непонятно.

В этой связи давно назрела необходимость внесения соответствующей поправки в статью КоАП РФ «О давности привлечения к ответственности», в которой установить, например, срок давности за нарушение порядка распоряжения объектами государственной (муниципальной) собственности как и по бюджетным правонарушениям - два года.

Обращаю внимание, что и не по всем бюджетным нарушениям срок давности привлечения к ответственности – два года. По правонарушениям, санкция которых предусматривает дисквалификацию,  срок давности всего год. А это – нецелевое использование бюджетных средств, нарушение условий предоставления трансфертов и субсидий и другие.

СЛАЙД 10.

Присутствующие в этом зале руководители региональных КСО, конечно, знают, какие огромные средства направляются муниципалитетам из региональных бюджетов на реализацию переданных им отдельных государственных полномочий. И эффективный финансовый контроль за этими средствами весьма актуален.

В этой связи, по инициативе нашей  контрольно-счетной палаты в областной Кодекс об административной ответственности была введена Статья 13.10.1, устанавливающая ответственность за ненадлежащее осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, выразившееся в нарушении установленного соответствующим законом и другими нормативными правовыми актами Волгоградской области порядка осуществления государственных полномочий.

Статья крайне необходимая и «рабочая» - очень полезна и эффективна с точки зрения ее правоприменения, т.к. в большинстве Законов Волгоградской области о наделении отдельными государственными полномочиями муниципальных образований, а их около 10-ти, на контрольно-счетную палату возложен контроль за эффективным и результативным использованием направленных из областного бюджета на эти цели субвенций. КСП имеет практику как составления протоколов по указанной статье, так и рассмотрения ее судами, например:

- в отношении глав муниципальных районов и городских округов за  ненадлежащее осуществление ими отдельных государственных полномочий по компенсации выпадающих доходов ресурсоснабжающим организациям, например представление руководителями районных администраций недостоверных отчетов в облфин об использованных ресурсах, повлекшее последующий неверный завышенный расчет объемов субвенций на эти цели;

- в отношении руководителей департаментов ЖКХ городских округов по ненадлежащему осуществлению переданных государственных полномочий по организации и осуществлению государственного жилищного надзора (уклонения от проведения проверок в части правомерности определения управляющей компанией размера платы за коммунальные услуги или в части уклонения от контроля о количестве многоквартирных жилых домов, избравших те или иные способы управления домами, от которых зависит правильный расчет субсидий на капитальный ремонт общего имущества, например, лифтов.

Единственная проблема – это опять всего трехмесячный срок давности  привлечения к административной ответственности лиц.

В этой связи предлагается обсудить возможность внесения соответствующих дополнений в КоАП РФ  в части установления ответственности в федеральном Кодексе за нарушение нормативных правовых актов, регулирующих порядок осуществления переданных отдельных государственных полномочий, а также переданных отдельных полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований,  распространив срок давности привлечения к административной ответственности за указанное правонарушение хотя бы до 1 года.

По поводу содержания протокола хотелось бы отметить следующее.

Исходя из моего опыта общения с судьями различных уровней, итоговый документ, в нашем случае протокол, содержащий обоснование вины лица должен быть «читаемым», т.е. понятным для юриста (судьи). Я уже заметил, если с первого прочтения он непонятен судье, тот ищет надуманные основания для возвращения протокола на доработку, или его прекращения. Любые самые сложные  выводы проверки можно изложить понятным для судьи текстом, на что требуется дополнительное время.    

И в заключение хотелось бы посоветовать организовать действенное правовое сопровождение административного производства, осуществляемого уполномоченными лицами КСО. Для этого необходимо подобрать грамотного юриста, терпеливого, готового прийти на помощь ревизору в любую минуту, понимающего, что ревизор это основная фигура в нашей работе, и пожелать Вам успехов на этом направлении нашей деятельности! 

Названия файлов Ссылки
Презентация к докладу Скачать (11,8 Мб)
 
 
Контрольно-счетная палата Волгоградской области
@ 2007 - 2010 Все права защищены
Продвижение сайтов в Волгограде
Создание сайта
JinnWeb