ENG
Главное меню
Главная » Взаимодействие с КСО РФ » Выступление Тюриной Е.А., консультанта управления правового и кадрового обеспечения КСП Ростовской области, «О практике реализации Контрольно-счетной палатой Ростовской области законодательства об административных правонарушениях в сфере бюджетных правоотношений»

Выступление Тюриной Е.А., консультанта управления правового и кадрового обеспечения КСП Ростовской области, «О практике реализации Контрольно-счетной палатой Ростовской области законодательства об административных правонарушениях в сфере бюджетных правоотношений»

Добрый день, уважаемые коллеги!  

Вопросы административной ответственности приобретают все большую актуальность в нашей юридической работе.

Так, 7 ноября 2015 года вступил в силу Федеральный закон  № 291-ФЗ, принятие которого является очередным этапом очень важного государственного процесса, направленного на совершенствование  механизмов административно- правового принуждения. 

По нашему мнению, передача «бюджетных составов» в ведение судов абсолютно целесообразна. Мы верим, что суды обеспечат более объективное рассмотрение таких дел и назначение справедливых административных наказаний виновным.Надо  все же учитывать психологический фактор, имеющий место в работе административных комиссий, рассматривавших ранее составленные нами протоколы, и часто обусловленный   корпоративными соображениями.

Мы положительно  оцениваем судебный порядок рассмотрения составленных нами протоколов  еще и потому, что судебная процедура рассмотрения предполагает максимальную безупречность в процессе подготовке протоколов и доказательственной базы к ним и очень дисциплинирует.  И учитывая, что все наши 44 протокола, рассмотренные судами признаны законными и обоснованными, я думаю, мы движемся в правильном направлении.

Контрольно-счетная палата Ростовской области активно использует предоставленную в настоящее время законодательством возможность, при этом делая акцент на необходимости единства подходов.И здесь конечно очень важную роль играет взаимодействие всех ключевых служб.

Аудиторские направления выявляют административные правонарушения и облекают их в форму протоколов. Сотрудники же правовой службы обеспечивают необходимое юридическое сопровождение, включающее  правовой анализ административных протоколов в части их юридической состоятельности. В случае выявления спорных моментов, касающихся трактовки правопонимания той или иной ситуации,  обязательно достижение консенсуса по всем вопросам, что и обеспечивает единство подходов Палаты при реализации ее полномочий всеми аудиторскими направлениями.

Думаю, всем нам будет полезен обмен опытом, поскольку уверена,  достижение единообразия в практическом применении норм законодательства является не только задачей, стоящей перед отдельной Палатой, но и целью всех органов внешнего финансового контроля нашей страны.

 1. Предлагаю сначала коснуться вопросов процессуального характера, поскольку  было бы большим разочарованием, выявив серьезное нарушение,тем не менее, получить из суда определение о возвращении протоколаили постановление о прекращении производства по делу.

В связи с этим необходимо упомянуть очень важный документ – постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 24 марта 2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

Несмотря на то, что законодатель не относит к источникам права постановления высших судебных органов, они в определенных случаях выполняют такую роль и их игнорирование судьями маловероятно.

В п.2 этого постановления отмечается, что при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении судья обязан произвести перечисленные в статье 29.1 КоАП РФ  процессуальные действия, а пп. 4 и 5 посвящены важности правильности составления протокола, проверки полномочий должностного лица на его составление. При этом существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч.2 ст. 28.2 КоАП РФ.

Пример из практики. Все мы знаем, исходя из требований ст. 28.2 КоАП РФ, что в протоколе обязательно указывается место совершения административного правонарушения. Вместе с тем кажется очевидным, что место осуществления контрольного мероприятия и есть место совершения правонарушения. Однако бывают случаи, когда органы, рассматривающие административные протоколы считают иначе. В связи с чем место совершения правонарушения лучше продублировать и особо обозначить  в протоколе. Данная рекомендация распространяется и на указание в протоколе времени совершения правонарушения.

Не менее важным является соблюдение процедуры уведомления лица о необходимости явки  для составления в отношении него протокола.В случае составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого ведется производство, к материалам дела должны быть приобщены доказательства о надлежащем извещении данного лица  о месте и времени составления протокола.

Проблема уведомления лица, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении, является достаточно острой. Ненадлежащее извещение является одной из причин, по которой протокол может быть признан судом незаконным.

Следует отметить, что в действующем законодательстве четких критериев, позволяющих определить, какое извещение является надлежащим, нет.Мы полагаем, что в идеале это расписка должностного лица на копии уведомления, остающейся у контрольно-счетного органа или уведомление о получении заказного письма, телеграммы.

Однако действующее законодательство не позволяет определить, что делать, если извещение направлено по почте, но  к моменту совершения процессуально значимого действия  извещение адресату не было вручено, о чем орган почтовой связи уведомил контрольно-счетный  орган.

Как подчеркивает суд, (постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.06.2014 по делу № А23-318/2014) КоАП РФ не содержит обязанности административного органа извещать лицо, привлекаемое к административной ответственности, о времени и месте совершения процессуальных действий всеми возможными способами.

Но все же отсутствие же законодательно установленного алгоритма последующих действий должностных лиц в таких ситуациях может привести к непредсказуемой реакции судов на те или иные нестандартные ситуации с уведомлением. Устранить данный пробел можно, указав в законе случаи, позволяющие считать извещение надлежащим при его фактическом неполучении, то есть критерии надлежащего извещения.

Подобные критерии установлены, например, для судебных извещений в гражданском и арбитражном процессе.

Я достаточно подробно рассказываю об этом, поскольку на практике мы сталкиваемся с ситуациями, когда должностное лицо уже не исполняет свои обязанности (например, в связи с выходом на пенсию), но нами выявлено, что им  в момент нахождения в должности было совершено административное правонарушение. И тут как раз мы вынуждены обращаться к вышеуказанным рассуждениям, чтобы  процедура составления протокола была выполнена безупречно.

Теперь предлагаю коснуться отдельных элементов состава административного правонарушения.  

Аксиомой административного производства является необходимость установления виновности действий (бездействий) должностного лица, а также причинно-следственной связи между его действиями (бездействиями) и наступившими противоправными деяниями.

При этом в силу презумпции невиновности (ч. 2 ст. 1.5. КоАП РФ) доказать вину должен орган (должностное лицо), рассматривающий дело об административном правонарушении.

Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются, в том числе протоколом об административном правонарушении, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, иными документами (ст. 26.2   КоАП РФ).  Хочу отметить, что выполняя требования данной статьи,  при подготовке для направления в суд материалов дела, подтверждающих событие и состав административного правонарушения, инспекторы формируют максимально полные пакеты копий документов (надлежащим образом заверенных), количество листов может достигать 200 единиц.
Так, если при рассмотрении дела в суде выяснится, что вы в протоколе не доказали являлся ли например бухгалтер организации виновным лицом, в частности не проанализировали его должностные обязанности, изложенные в должностном регламенте, и не определили кто в соответствии с законодательством и внутренними документами организации  несет обязанности, которые были не исполнены или исполнены ненадлежащим образом, производство по делу скорей всего будет прекращено в связи с отсутствием состава правонарушения.

Необходимо  отметить, что не любое должностное лицо может быть субъектом административной ответственности. Это следует из примечания к ст. 2.4. КоАП РФ в той части, которая непосредственно посвящена должностным лицам публичного сектора. Кроме того, круг должностных лиц, выполняющих организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции очерчен и раскрыт в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009  № 19.

 

Заслуживает внимания вопрос количества протоколов, которые необходимо составить в случае обнаружения в рамках одного контрольного мероприятия нескольких однородных деяний, квалифицируемых в рамках одного состава административного правонарушения.

         Действующее законодательство не устанавливает ограничений в отношении возможности составления нескольких протоколов  при совершении  однородных деяний, квалифицируемых в рамках одного состава административного правонарушения.

       Вместе с тем по мнению суда, сославшегося на абз.5 п.10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10, вынесение административным органом одного протокола о нескольких незаконных действиях, каждое из которых образует состав одного   административного правонарушения, не является нарушением при производстве по делу (постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2015 № 05/ АП-1465/2015).

И это вполне объяснимо. Так, исходя из позиции высших судов (постановление Президиума ВАС РФ от 11.05.2005 № 16246/04) объективная сторона нецелевого использования бюджетных средств характеризуется совершением конкретной платежно- расчетной операции по расходованию средств и завершенностью в момент совершения операции. Множественность таких операций свидетельствует о неоднократности совершения самостоятельных правонарушений. К ответственности, предусмотренной ст. 15.14.КоАп РФ, лицо может быть привлечено за единичный факт неправомерного расходования бюджетных средств. Позиция суда вполне обоснована, но не будем забывать, что зачастую в ходе контрольного мероприятия устанавливается факт нецелевого использования бюджетных средств, связанный например,  с неправильным отнесением расходов на КОСГУ, в результате чего объект контроля зачастую очень небольшие суммы, но систематически, например раз в месяц использует не по целевому назначению. И здесь очевидно, что зачастую составление 12 протоколов и назначение по ним наказания 1 должностному лицу, при том, что санкция статьи от 20 тыс. рублей, не соответствует принципам разумности, справедливости и соразмерности наказания.

        Исходя из этих принципов, мы определили следующую примерную методологию, используемую при определении количества протоколов, составляемых на 1 лицо в рамках одного контрольного мероприятия по одному составу. Это год совершения и разновидность нарушения.      Иногда у нас спрашивают нужно ли составлять протокол в случае устранения выявленного нарушения. Однозначно считаем, что нужно. Наша позиция согласуется с позицией судов   (постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 13.03.2013 по делу № А46-32612/2012).

      Особо хочу обратить ваше внимание на следующее. По общему правилу наши протоколы рассматривают мировые суды.

Но при этом нельзя забывать, что в соответствии с ч.3 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, влекущие дисквалификацию лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, рассматриваются судьями районных судов.

А среди «наших составов» достаточно много нарушений, которые могут повлечь дисквалификацию:  это и нецелевое использование, и нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов и ряд других.

Еще очень интересна коллизия, касающаяся сроков привлечения к ответственности.Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного за нарушения бюджетного законодательствава, составляет два года, в то время как  в силу части 3 статьи 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, составляет один год.

     Этот вопрос рассматривался в частности в ходе работы Информационно- аналитической комиссии Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации в 2016 году и отражен ваналитической записке по сравнительному анализу регулирования норм административного права на уровне субъектов Российской Федерации

В частности, Счетная палатой Оренбургской области предлагается рассмотреть возможность устранить противоречие, содержащееся в статье 4.5 КоАП РФ в части определения срока давности,поскольку по ее мнению в рамках одной статьи закона заложена некая конкуренция процессуальных норм. И при решении вопроса о возбуждении дела о вышеуказанных административных правонарушениях возникает вопрос, каким именно сроком руководствоваться должностному лицу контрольно-счетного органа в целях принятия обоснованного решения.

Мы конечно тоже задавались этим вопросом и, изучив мнение судов, полностью им удовлетворились.

           Так, согласно решению Ростовской областного суда от 24.02.2015 по делу № 7.1-38/2015 об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.14. КоАП РФ, годичный срок давности, предусмотренный ст. 4.5 КоАП РФ, установлен лишь в отношении санкции в виде дисквалификации, а не применительно к правонарушению, за которое может быть назначена дисквалификация. Эта позиция нашла в дальнейшем подтверждение и в Верховном Суде РФ (Постановление Верховного Суда РФ от 06.04.2016 N 304-АД16-2006 по делу N А45-20756/2015).
2. Теперь хотелось бы поделиться с вами практическими наработками, которые мы обрели, уже в части реализации протоколов в судебном формате  и рассказать с чем нам пришлось столкнуться.

 

При первом же нашем обращении в один из судебных участков, когда мы передавали материалы дела об административном правонарушении в канцелярию суда, работники канцелярии потребовали у нашего представителя доверенность, дающую право на передачу материалов в суд. Это конечно незаконно, поскольку не предусмотрено действующим процессуальным законодательством.

К каждому протоколу должно быть составлено отдельное сопроводительное письмо, в котором помимо указания на направляемый протокол, указываются все направляемые материалы и, особо обращаем внимание на следующее.В силу п. 1 ст. 29.10 КоАП РФ в постановлении о назначении административного наказания в виде административного штрафа должна быть указана информация о его получателе, необходимая в соответствии с правилами заполнения расчетных документов для перечисления суммы административного штрафа. В связи с чем суды требуют обязательное указание такой информации при направлении протокола.

         Также судья одного из федеральных судов указала нам на необходимость при направлении в суд материалов дела об административном правонарушении обязательно нумеровать его, сшивать и скреплять печатью. Невыполнение данного требования по ее словам повлечет возврат протокола как ненадлежащим образом оформленного.  По нашему мнению, такое требование по оформлению материалов дела в законодательстве отсутствует. Но это тот случай, мне кажется, когда конструктивней ему подчиниться.

      В ходе рассмотрения дела судья может также затребовать оригиналы материалов для обозрения. Более того, мировой судья одного из судебных участков затребовал  для обозрения даже оригинал муниципального правового акта, на который была ссылка в протоколе и который, как и положено благополучно хранился в архиве.

Нами было разъяснено, что официальное опубликование, в том  числе муниципальных правовых актов, является основанием их легитимности.

 

       Хотелось бы также затронуть еще одну очень интересную тему. В настоящее время КоАП РФ не определен статус органов внешнего финансового контроля и их должностных лиц, составивших протокол об административном правонарушении, при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях.

Как следует из содержания норм главы 25 КоАП РФ, органы и должностные лица, составившие протокол не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях, что исключает возможность привлечения их к участию в процессе в качестве стороны судебного разбирательства со всеми вытекающими отсюда процессуальными правами.

Вместе с тем должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении в соответствии со ст.28.3 КоАП РФ, вправе обжаловать постановление судьи по делу о таком правонарушении (ч.1.1 ст.30.1 КоАП РФ). Поскольку нормы по поводу невозможности участия в судебном заседании представителей государственных органов, в том числе должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, К оАП РФ не установлены, должностные лица могут быть вызваны в случае необходимости в суд для выяснения возникших вопросов. Соответствующее разъяснение содержится в п.10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5.

Актуален также вопрос о статусе привлекаемого должностного лица: многие суды привлекают указанных лиц к участию в деле в качестве свидетелей, поскольку в данном случае должностное лицо обязано явиться по вызову судьи и дать правдивые показания (ст.25.6 КоАП РФ). Иная позиция обосновывается тем, что должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, может быть вызвано в судебное заседание и опрошено в качестве представителя государственного органа, который никаких процессуальных прав и обязанностей не имеет и никакую ответственность не несет.

Конституционным Судом Российской Федерации (в Определении от 29.05.2007 № 346-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кондрашина Андрея Владимировича на нарушение его конституционных прав рядом положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также решениями судов общей юрисдикции»)также указано, что К оАПРФ не исключает участие в качестве свидетеля при рассмотрении судом дела об административном правонарушении должностного лица, составившего протокол по делу об административном правонарушении. При этом обращено внимание, что такое регулирование направлено на обеспечение всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела.

 

Подводя итог  всему вышесказанному, мы приходим к следующему очевидному выводу:

В связи с постановкой перед должностными лицами контрольно-счетных органов субъектов РФ серьезного блока задач в сфере административного производства, с целью максимально безупречной их реализации, при составлении административных протоколов необходимо особое внимание обращать на состав совокупности обстоятельств (предмет доказывания), подлежащих выяснению и доказыванию, в первую очередь  виновность правонарушителя, а также неукоснительно соблюдать все процессуальные требования, установленные административным законодательством.

            В заключение хотелось бы вспомнить доклад аудитора Счетной палаты Российской Федерации Сергея Николаевича Мовчана, подготовленного им в рамках заседания «круглого стола», проведенного по инициативе нашей Палаты по аналогичной теме в июне 2014 года в г. Ростов-на-Дону, вернее одно его высказывание, которое я помню до сих пор и которое, по моему мнениюотражает главную цель нашей деятельности. «Начало развитию административной науки еще в 16 веке положила камералистика – наука о финансах, экономике, хозяйстве, управлении. Из камералистики выделилось полицейское право, назначением которого считалось обеспечение «счастья граждан, безопасности и благосостояния». И по сей день при реализации полномочий, которыми наделило нас государство, эти цели должны оставаться актуальными для каждого российского служащего».

Благодарю за внимание.

 
 
Контрольно-счетная палата Волгоградской области
@ 2007 - 2010 Все права защищены
Продвижение сайтов в Волгограде
Создание сайта
JinnWeb