ENG
Главное меню
Главная » Взаимодействие с КСО РФ » Тезисы выступления Захарова А.Б., заместителя начальника отдела по взаимодействию с органами государственной власти департамента юридического обеспечения СП РФ на тему: "Об организации работы Счетной палаты Российской Федерации в сфере производства по делам об административных правонарушениях"

Тезисы выступления Захарова А.Б., заместителя начальника отдела по взаимодействию с органами государственной власти департамента юридического обеспечения СП РФ на тему: "Об организации работы Счетной палаты Российской Федерации в сфере производства по делам об административных правонарушениях"

Уважаемые коллеги!

Вам всем известно, что в не столь отдаленной ретроспективе наиболее значимые изменения законодательства, регламентирующего процессуальную деятельность должностных лиц органов внешнего государственного финансового контроля в сфере производства по делам об административных правонарушениях, были внесены Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», что являлось средством повышения эффективности государственного финансового контроля и одновременно установления мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства. При этом внесены изменения и дополнения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – Кодекс).

В этой связи предусмотренные пунктом 3 части 5 статьи 28.3 Кодекса полномочия инспекторов Счетной палаты Российской Федерации (далее – Счетная палата) и должностных лиц контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации по составлению протоколов об административных правонарушениях претерпели существенные изменения.

Именно после вступления в силу названного федерального закона такая форма обеспечения соблюдения требований бюджетного законодательства как административное принуждение стала применяться инспекторами Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации (далее – инспектор) наиболее активно.

Вместе с тем на практике проявились некоторые проблемы правоприменения, обобщение и анализ которых явились драйвером к формированию предложений по изменению законодательства об административной ответственности с целью трансформации отдельных его положений под интересы органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля.  

В этой связи Счетной палатой разработаны предложения, которые в конечном итоге сформировались в виде Федерального закона от 27 октября 2015 г. № 291-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», вступивший в силу 7 ноября 2015 года.

В связи с вступлением в силу названного Федерального закона существенно изменилась процедура рассмотрения дел об административных правонарушениях, решения о возбуждении которых приняты инспекторами, а также возникла необходимость обеспечения исполнения установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации обязанностей администрирования доходов федерального бюджета.

В указанных условиях в целях надлежащей организации исполнения требований Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Бюджетного кодекса Российской Федерации в аппарате Счетной палаты предложено осуществить организационные мероприятия, связанные с формированием в Департаменте юридического обеспечения специализированной Инспекции, на которую предполагается возложить полномочия по общей координации процессуальной деятельности инспекторов Счетной палаты, юридическому сопровождению и методологическому обеспечению этой работы, ведению учета и отчетности, осуществлению анализа результатов процессуальной деятельности, организации корректного отражения результатов административной практики в информационно-аналитических системах, организации и непосредственному осуществлению работы по обжалованию незаконных судебных постановлений (решений) и участию в рассмотрении дел в судах первой и апелляционной инстанций.

Тем самым нами предполагается создание двухуровневой системы контроля процессуальной деятельности инспектора.

Первый уровень это стадия выявление правонарушения, сбора и анализа доказательств, а также принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении.

Вторая – стадия направления протокола об административном правонарушении и иных материалов дела в суд для их рассмотрения по существу.

Одним из мотивов создания такой системы является стремление снизить уровень брака при осуществлении инспекторами процессуальной деятельности.

В большинстве случаев причины имеющегося брака при производстве по делам об административных правонарушениях связаны с ошибками в определении состава административного правонарушения.        

Под составом административного правонарушения следует понимать установленную правом совокупность признаков, при наличии которых конкретное деяние становится административным правонарушением. Признаки состава административного правонарушения образуют так называемые элементы состава административного правонарушения: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

Объект это общественные отношения, урегулированные нормами права и охраняемые мерами административной ответственности.

Объективная сторона административного правонарушения характеризует проступок как акт внешнего поведения правонарушителя, такие как противоправное действие или бездействие.

Субъект правонарушения. Под субъектом правонарушения принято понимать лицо, которое может быть привлечено к ответственности по рассматриваемой статье.

Субъективная сторона административного правонарушения это психическое отношение субъекта к противоправному действию или бездействию, простыми словами обязательным признаком субъективной стороны является вина (умышленная, неосторожная) субъекта административного правонарушения (статья 2.2 Кодекса).

Следует иметь в виду, что для привлечения лица к административной ответственности по делу должны быть установлены все элементы состава правонарушения, отсутствие какого-либо из элементов свидетельствует об отсутствии основания административной ответственности.

В связи с чем, инспектор, осуществляя производство по делам об административных правонарушениях, должен установить, имели ли место те или иные действия, бездействие, их последствия и другие обстоятельства, которые охватываются объективной стороной административного правонарушения (например, имели ли место нецелевое использование средств). Объем фактов, связанных с событием административного правонарушения, может варьироваться в ходе производства по делу. Подлежит установлению время, место и способ совершения правонарушения, что вполне закономерно, так как административно-деликтное законодательство, как и другое, имеет сферу действия, очерченную временем и пространством. Способ совершения правонарушения предусматривает такие характеристики, как последовательность действий, их содержание.

Установление лица, совершившего противоправные действия (бездействие), за которые предусмотрена административная ответственность, может быть сопряжено с проблемами индивидуализации (персонификации), если указанное лицо было сокрыто коллективным субъектом права (решение готовилось комиссией, департаментом и т.п.). Поэтому необходимо определить конкретный субъект административного правонарушения и дополнительно убедиться в том, что он отвечает признакам должностного правоспособного лица и доказать его причастность к совершенному административному правонарушению.

Необходимость установления виновности лица в содеянном продиктовано закрепленной в Кодексе презумпцией невиновности, отсутствие вины исключает административное наказание. Выяснив, что именно данное лицо совершило административное правонарушение, инспектор, осуществляющий производство по делу об административном правонарушении, должен также определить степень и форму его вины, цели, мотивы и иные побуждения, толкнувшие лицо к совершению административного правонарушения.

Все выше изложенное осуществляется путем сбора доказательств.

Сбор доказательств и процесс доказывания завершается их оценкой, во время которой лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении в результате мыслительной деятельности, определяет относимость доказательств, их допустимость, достоверность и достаточность для разрешения дела.

Процесс доказывания определяется нормами действующего законодательства, которые не исключают разного уровня доказанности обстоятельств, лежащих в основе принимаемых решений. И именно фактические обстоятельства диктуют различия и необходимую и достаточную совокупность доказательств в том или ином случае. Например, основанием к возбуждению дела является наличие достаточных данных, указывающих на признаки состава административного правонарушения, а для привлечения лица к административной ответственности необходимо уже наличие доказательств, дающих основание для его обвинения в совершении административного проступка.

Круг доказательств, устанавливающих факт, достаточно широк, но далеко не все доказательства могут одновременно свидетельствовать и о правонарушителе, и о совершении его данным лицом. Кроме документов, показаний свидетелей и признания вины самим лицом, в отношении которого возбуждено дело, его причастность к правонарушению обычно устанавливается сравнительно небольшим числом доказательств.

Поэтому перед инспектором, осуществляющим производство по делу об административном правонарушении, всегда стоит дилемма собирать доказательственную базу дальше или ограничиться имеющимися на данный момент. Указанную дилемму помогает разрешить необходимая и достаточная совокупность доказательств, которая будучи собранной по делу обеспечивает правильное его разрешение путем установления всей совокупности обстоятельств, подлежащих доказыванию. В юридической литературе это называется пределом доказывания.

Пределы доказывания предполагают определение по конкретному делу его границ таким образом, чтобы собранная совокупность доказательств с качественной стороны способствовала установлению каждого элемента предмета доказывания.

В пределы доказывания необходимо включать только допустимые доказательства, даже в тех случаях, когда закон позволяет собирать любые фактические данные. Основными задачами при доказывании являются: полное, всестороннее и объективное выяснение обстоятельств дела для обеспечения разрешения его в соответствии с законом.

Практика свидетельствует, что не во всех случаях составленные инспекторами протоколы об административных правонарушениях в полной мере отвечают требованиям законодательства. В этой связи является актуальной проблематика устранения допущенных на стадии составления протокола недостатков.  

В случае, если протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом, а также в иных случаях, предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 29.4 Кодекса, недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении устраняются в срок не более трех суток со дня их поступления из соответствующего суда. Материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются в суд в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков (часть 3 статьи 28.8 Кодекса).   

Кодекс не содержит указаний о том, как и в каком порядке должно осуществляться устранение выявленных в протоколе недостатков.

Так, пункт 4 части 1 статьи 29.4 Кодекса, раскрывая перечень и содержание решений, которые принимаются органом административной юрисдикции по поступившему протоколу, содержит такое из возможных процессуальных решений – о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела.

Тем самым в норме права приведен лишь перечень возможных недостатков протокола, но не пути и методы их устранения.

Анализ норм Кодекса (1.6, 24.1, 24.4, 25.1, 26.2, 28.2) позволяет утверждать, что процедура устранения недостатков протокола должна осуществляться посредством составления нового процессуального документа (протокола) в противном случае не будет обеспечено соблюдение прав лица, привлекаемого к административной ответственности, предусмотренных статьями 25.1 и 28.2 Кодекса, что в свою очередь влечет признание такого основополагающего доказательства как протокол (статья 26.2 Кодекса) недопустимым.

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных в законе (статья 1.6 Кодекса).

При устранении недостатков в протоколе мы возвращаемся на стадию возбуждения дела об административном правонарушении, все предусмотренные Кодексом процессуальные обязанности должны быть выполнены инспектором снова (уведомление, разъяснение прав, составление протокола, ознакомление).

Практика указывает на то обстоятельство, что имеется определенная проблематика осуществления процессуальной деятельности, связанная с исчислением сроков давности привлечения к административной ответственности, по делам, предусматривающим в виде одного из видов наказания - дисквалификацию.

Установлено, что правовая неопределенность в применении частей 1 и 3 статьи 4.5 Кодекса о сроках давности привлечения к административной ответственности по делам об административных правонарушениях в области бюджетного законодательства возникла с вступлением в действие Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», то есть с момента изменения процессуальной компетенции инспекторов Счетной палаты по возбуждению дел об административных правонарушениях, установленной пунктом 3 части 5 статьи 28.3 Кодекса.

Вместе с тем  судебная практика по применению положений части 3 статьи 4.5 Кодекса при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях в области бюджетного законодательства до настоящего времени не сформирована.

Истечение сроков давности привлечения к административной ответственности не исключает самого факта совершения конкретного правонарушения, устраняя возможность привлечения к ответственности за данное правонарушение.

Кодекс (часть 5 статьи 28.1), предусматривая возможность принятия процессуального решения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, не предоставляет такие полномочия инспектору.

В этой связи при выявлении факта правонарушения в сфере бюджетного законодательства (статьи 15.14, 15.152 - 15.155, 15.1512 и 15.1513 Кодекса), санкция которого предусматривает возможность применения в качестве административного наказания дисквалификацию и со дня совершения которого не истекло двухлетнего срока, составлять протокол об административном правонарушении и направлять его в соответствии с частью 1 статьи 28.8 Кодекса в суд для принятия по нему основанного на законе решения.

Несколько слов о разграничении процессуальных полномочий на судебной стадии производства по делам об административных правонарушениях.

Анализ норм глав 29 - 30 Кодекса свидетельствует, что вследствие изменений нормы статьи 30.12 Кодекса (Федеральный закон от 14.10.214 № 307-ФЗ) законодателем фактически введено разграничение процессуальных прав должностных лиц, правомочных осуществлять преследование за административные правонарушения, что оказывает существенное влияние на форму реализации предоставленных должностным лицам Счетной палаты полномочий при производстве по делам об административных правонарушениях на досудебной стадии.

Указанное разграничение касается компетенции лиц составивших протокол и лица, направившего дело в суд для его рассмотрения по существу.

В частности частью 1.1 статьи 30.1 Кодекса должностным лицам, уполномоченным в соответствии со статьей 28.3 Кодекса составлять протокол об административном правонарушении, предоставлено право обжаловать вынесенное судьей постановление по делу об административном правонарушении в вышестоящий суд. При этом к таким лицам относится любое должностное лицо органа, выявившего правонарушение, и уполномоченное в соответствии со статьей 28.3 Кодекса составлять протоколы о данных административных правонарушениях (как непосредственно составившее этот протокол, так и его не составлявшее).

Однако названные должностные лица не обладают правом на обжалование вынесенного судьей постановления в порядке надзора, а также решений, принятых по жалобам на данное постановление суда.

Вместе с тем анализ норм законодательства позволяет заключить, что с учетом упомянутых выше изменений Кодекса должностное лицо, направившее дело об административном правонарушении на рассмотрение суда, вправе впоследствии  обжаловать в вышестоящий суд решение судьи по жалобе на постановление суда, вынесенное по делу.

Следует учитывать, что на настоящий момент соответствующего разъяснения судам в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» по существу рассматриваемого вопроса не содержится.

Вместе с тем позиция о наличии разграничения компетенции должностных лиц при производстве по делам об административных правонарушениях на судебной стадии,находит свое подтверждение в сложившейся к настоящему моменту судебной практике (постановления Верховного Суда Российской Федерации от 13 августа 2015 г. № 19-АД15-9 и № 127-АД15-4, определение Верховного Суда Республики Калмыкия от 25 июня 2015 г. № 4А-44/2015).

В своих решениях Верховный Суд Российской Федерации в частности указал, что в соответствии с частями 1, 2 и 3 статьи 30.12 Кодекса вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть обжалованы в порядке надзора лицами, указанными в статьях 25.1 - 25.51 Кодекса, должностным лицом, вынесшим постановление, а также опротестованы прокурором соответствующего уровня.

В силу части 5 статьи 30.12 Кодекса, введенной в действие Федеральным законом от 14 октября 2014 г. № 307-ФЗ, вступившее в законную силу решение по результатам рассмотрения жалобы на вынесенное судьей постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано должностным лицом, направившим это дело на рассмотрение судье.

Это лишь некоторые из вопросов, возникающих в практике реализации инспекторами предоставленных Кодексом процессуальных полномочий. Мониторинг правоприменения осуществляется Счетной палатой на постоянной основе, в том числе и с точки зрения эффективности применения мер административного принуждения в результате изменений Кодекса вследствие принятия Федерального закона от 27 октября 2015 г. № 291-ФЗ. По итогам года предполагается проанализировать результаты работы в сфере применения положений Кодекса с позиций необходимости дальнейшего совершенствования практики работы, необходимости расширения компетенции инспекторов, ужесточения санкций составов правонарушений. 

Помимо этого с 2014 года в профильных комитетах Государственной думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с привлечением научного сообщества и практических работников ведется работа по обсуждению проекта абсолютно новой редакции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (проект федерального закона № 703192-6 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (общая часть).

В концепции нового Кодекса сохранено объединение в одном нормативном акте процессуальных и материальных норм, за такое построение структуры нормативного акта высказалось большинство научных и практических работников, участвовавших в обсуждении законопроекта. Проект Кодекса предусматривает закрепление такой сущностной характеристики административного правонарушения, как причинение вреда охраняемым законом общественным интересам. Вводится категорирование административных правонарушений в зависимости от величины наказания (грубые, значительные и менее значительные).

Более четко определены такие понятия как длящееся и продолжаемое правонарушение, неоднократное и повторное.Вводится понятие однородных правонарушений. Предложено изменение состава субъектов административной ответственности (выделяются индивидуальные предприниматели и лица, не зарегистрированные в качестве таковых, в исключительных случаях предусматривается ответственность граждан с 14 лет).

Расширяется перечень видов административного наказания  (лишение лицензии, исправительные работы,  запрет на посещение публичных мероприятий, запрет на пользование услугами авиаперевозчика, ликвидация юридического лица и иные). Несколько меняются правила назначения наказаний. В законопроекте предлагается расширение числа правовых принципов, на которых базируется система административных наказаний (справедливости и соразмерности, гуманизма и т.д.).

Счетная палата участвует в работе над законопроектом и в этой связи может выступать транслятором тех предложений, которые могут быть подготовлены контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации с учетом сформировавшейся практики работы.             

Спасибо за внимание!

 
 
Контрольно-счетная палата Волгоградской области
@ 2007 - 2010 Все права защищены
Продвижение сайтов в Волгограде
Создание сайта
JinnWeb